Miliardy pod kluczem: Zachód nie może dojść do porozumienia w sprawie wykorzystania zamrożonych rosyjskich rezerw

Premier Belgii Bart De Wever oświadczył, że Komisja Europejska nie będzie już proponować wykorzystania zamrożonych rosyjskich aktywów do finansowania Ukrainy. Komisja Europejska nie potwierdziła jak dotąd słów belgijskiego premiera.

Po wybuchu wojny na pełną skalę kraje zachodnie zamroziły około 300 mld dolarów rosyjskich rezerw państwowych. Jednak przez cztery i pół roku trwania wojny Unia Europejska nie zdołała uzgodnić, w jaki sposób wykorzystać te środki na pomoc dla Ukrainy oraz kto będzie ponosił odpowiedzialność za ewentualne roszczenia sądowe i straty finansowe. O rosyjskie aktywa ubiegają się również USA, które proponują przeznaczenie ich między innymi na projekty inwestycyjne pod amerykańskim zarządem. Moskwa nazywa ewentualne przejęcie rezerw grabieżą i próbuje odzyskać pieniądze na drodze sądowej.

Krótko:

• Po inwazji Rosji na Ukrainę kraje zachodnie zamroziły około 300 mld dolarów rosyjskich rezerw państwowych. Większa część tych środków znajduje się w Europie
• UE wykorzystuje już dochody z zamrożonych aktywów na pomoc dla Ukrainy, ale same rezerwy pozostają nienaruszalne
• Głównym przeciwnikiem konfiskaty pozostaje Belgia, gdzie zamrożona jest większa część rosyjskich środków. Obawia się ona pozwów sądowych ze strony Rosji i domaga się, by inne kraje UE wzięły na siebie część ryzyka finansowego
• Stany Zjednoczone również proponują wykorzystanie rosyjskich aktywów – w tym na projekty inwestycyjne pod amerykańskim zarządem. Kraje europejskie sprzeciwiają się przekazaniu Amerykanom kontroli nad tymi środkami
• Rosja próbuje odzyskać zamrożone środki na drodze sądowej
• Eksperci nie są zgodni co do tego, jakie będą finansowe i prawne konsekwencje konfiskaty rosyjskich rezerw

Unia Europejska traktuje zamrożone rezerwy rosyjskie jako jeden ze sposobów kontynuowania pomocy dla Ukrainy bez zwiększania wydatków z własnych budżetów. Od początku wojny na pełną skalę kraje europejskie zmobilizowały 228,7 mld euro na wsparcie Ukrainy, w tym pomoc wojskową i finansową, a także wydatki na ukraińskich uchodźców w UE. W październiku Wołodymyr Zełenski wezwał europejskich przywódców do przeznaczenia na rok 2027 co najmniej kolejnych 70 mld euro.

Sytuację komplikuje fakt, że od 2025 roku pomoc amerykańska uległa gwałtownemu zmniejszeniu, a główny ciężar wsparcia dla Ukrainy spadł właśnie na Europę.

Do 2022 roku Rosja przechowywała znaczną część rezerw międzynarodowych za granicą – w zagranicznych obligacjach skarbowych, na rachunkach bankowych oraz w międzynarodowych depozytariach. Środki te służyły jako finansowa poduszka bezpieczeństwa: bank centralny mógł je wykorzystać do wsparcia rubla i stabilizacji gospodarki.

Na początku 2022 roku rezerwy międzynarodowe Rosji wynosiły około 630 mld dolarów. Obejmowały one waluty obce, papiery wartościowe i złoto. Złoto przechowywano głównie w Rosji, a znaczna część aktywów w juanach – w Chinach.

Po rozpoczęciu przez Rosję zakrojonej na pełną skalę inwazji na Ukrainę kraje zachodnie zablokowały Moskwie dostęp do części rezerw zagranicznych. Już 28 lutego Waszyngton zakazał transakcji z Bankiem Rosji, rosyjskim Ministerstwem Finansów oraz Funduszem Dobrobytu Narodowego. Podobne ograniczenia wprowadziła Unia Europejska.

W rezultacie Rosja straciła dostęp do około 300 mld dolarów swoich rezerw. Formalnie aktywa pozostały własnością Rosji, ale bank centralny nie mógł już nimi dysponować.

Większość środków została zamrożona w Belgii, gdzie znajduje się międzynarodowy depozytariusz Euroclear. Według szacunków na koniec 2025 roku znajdowało się w nim około 185 mld euro rosyjskich aktywów państwowych. W połowie 2026 roku Euroclear informował już o kwocie 202 mld euro. Chodzi o to, że znaczna część zablokowanych środków została pierwotnie zainwestowana w zagraniczne obligacje. W miarę ich wykupu pieniądze trafiają na konta Euroclear, ale z powodu sankcji nie mogą zostać przekazane do Rosji.

Druga co do wielkości pula rosyjskich rezerw w UE znajduje się we Francji – według szacunków na koniec 2025 roku wynosi ona około 18–19 mld euro. Środki te są rozdzielone między banki komercyjne i inne instytucje finansowe, jednak władze francuskie nie ujawniają, jakie to konkretnie instytucje.

Część rezerw Banku Centralnego Rosji jest również zamrożona w Luksemburgu, Niemczech i Szwecji.

Pomysł wykorzystania zamrożonych rosyjskich rezerw na pomoc dla Ukrainy jest omawiany od 2022 roku. Początkowo proponowano po prostu przejęcie środków, ale kraje europejskie obawiały się pozwów sądowych, działań odwetowych ze strony Moskwy oraz utraty zaufania do europejskiego systemu finansowego. Ostatecznie UE postanowiła nie ruszać samych rezerw, a przekazywać Ukrainie dochody z nich.

W maju 2024 roku Unia Europejska zezwoliła na wykorzystanie zysków z rosyjskich rezerw na pomoc wojskową dla Ukrainy oraz odbudowę kraju. Początkowo 90% wpływów miało trafić do Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju, a pozostałe 10% – na programy UE. W tym samym roku kraje G7 uzgodniły udzielenie Ukrainie kredytów w wysokości około 50 mld dolarów, które miały być spłacane z przyszłych dochodów z rosyjskich aktywów.

Jesienią 2025 roku Komisja Europejska zaproponowała pójście o krok dalej i wykorzystanie środków zgromadzonych bezpośrednio w depozytariach po wykupie rosyjskich obligacji. W ten sposób powstał plan „pożyczki reparacyjnej”: Ukraina miałaby otrzymać finansowanie bez odsetek i spłacać je dopiero po wypłaceniu przez Rosję reparacji. Komisja Europejska twierdziła, że nie jest to konfiskata, ponieważ prawo Rosji do aktywów formalnie pozostawało nienaruszone.

Głównym przeciwnikiem planu stała się Belgia, gdzie przechowywana jest większość zamrożonych rezerw. Premier Bart De Wever ostrzegał, że Rosja może domagać się zwrotu pieniędzy na drodze sądowej, a odpowiedzialność za to spadnie przede wszystkim na Belgię i Euroclear. Bruksela zażądała, aby pozostałe kraje UE dzieliły z Belgią odpowiedzialność prawną i finansową, a także aby w tym mechanizmie uwzględniono środki zamrożone we Francji i innych krajach UE.

Warunki te wywołały nowe spory: rządy europejskie nie chciały brać na siebie zobowiązań finansowych, których wysokości nie da się przewidzieć.

Komisja Europejska przedstawiła 3 grudnia 2025 roku dwie opcje finansowania Ukrainy: pożyczkę reparacyjną z rosyjskich aktywów lub wspólne zaciąganie przez UE pożyczek zabezpieczonych budżetem europejskim.

Niemcy, Polska, kraje bałtyckie i północnoeuropejskie opowiadały się za wykorzystaniem rosyjskich rezerw. Belgia domagała się gwarancji, Włochy, Bułgaria, Malta i Czechy proponowały znalezienie innego sposobu finansowania Ukrainy, a Węgry i Słowacja zasadniczo sprzeciwiały się nowym zobowiązaniom finansowym wobec Kijowa.

Podczas szczytu w dniach 18–19 grudnia 2025 roku europejscy przywódcy nie doszli do porozumienia w sprawie wykorzystania rosyjskich rezerw. Zamiast tego UE postanowiła przeznaczyć dla Ukrainy 90 mld euro na lata 2026–2027, zaciągając pożyczkę. Nie wykluczono jednak możliwości wykorzystania rosyjskich aktywów.

Do tej kwestii powrócono w tym roku, podczas październikowego szczytu UE, ale ponownie bez rezultatu. Przedstawiciel Komisji Europejskiej Balázs Ujvári oświadczył 19 października, że na razie jest zbyt wcześnie, by omawiać konkretne warianty finansowania Ukrainy. Według niego państwa UE zleciły Komisji Europejskiej przeanalizowanie możliwych rozwiązań, a prace te wciąż trwają.

O udział w dysponowaniu zamrożonymi rosyjskimi rezerwami ubiegają się również Stany Zjednoczone. Za prezydentury Joe Bidena Waszyngton dążył do wykorzystania tych środków na pomoc dla Ukrainy, natomiast za prezydentury Donalda Trumpa zaproponował przeznaczenie ich na projekty inwestycyjne, w tym z udziałem Rosji.

W kwietniu 2024 roku Biden podpisał ustawę REPO Act, która pozwalała na konfiskatę rosyjskich aktywów państwowych w USA w celu udzielenia pomocy Ukrainie. Co prawda pod amerykańską kontrolą znajdowało się jedynie około 5 mld dolarów takich środków. W grudniu tego samego roku Waszyngton udzielił Ukrainie kredytu w wysokości 20 mld dolarów w ramach ogólnego programu G7 o wartości 50 mld dolarów. Spłatę tego kredytu planowano sfinansować z dochodów z zamrożonych rezerw.

W listopadzie 2025 roku w opublikowanym projekcie 28-punktowego planu pokojowego Trumpa zaproponowano przeznaczenie 100 mld dolarów zamrożonych rosyjskich aktywów na odbudowę Ukrainy pod kierownictwem USA. Waszyngton miał otrzymywać 50% zysków z inwestycji, Europa – zainwestować dodatkowo 100 mld dolarów, a pozostałe rosyjskie środki miały zostać wykorzystane na wspólne projekty amerykańsko-rosyjskie.

W październiku 2026 roku, według informacji Financial Times, przedstawiciele amerykańscy ponownie zaproponowali przekazanie części zamrożonych rezerw do struktury inwestycyjnej pod kontrolą USA. Inicjatywa ta była omawiana podczas negocjacji w Miami z udziałem przedstawicieli Waszyngtonu, Kijowa i krajów europejskich. Jednak europejscy uczestnicy sprzeciwili się temu. Kanclerz Niemiec Friedrich Merz oświadczył, że rosyjskie aktywa zamrożone w Europie powinny pozostać pod kontrolą europejską.

Prezydent Rosji Władimir Putin nazywał ewentualne przejęcie zamrożonych rezerw grabieżą. Według niego podważy to zaufanie do europejskiego systemu finansowego i skłoni inne kraje do zastanowienia się nad bezpieczeństwem swoich środków. Bank Rosji uważa również, że rezerwy pozostają jego własnością i nie mogą być wykorzystywane bez jego zgody.

Obecnie Moskwa próbuje odzyskać pieniądze na drodze sądowej. Bank Rosji złożył 12 grudnia 2025 roku pozew przeciwko belgijskiemu depozytariuszowi Euroclear w Sądzie Gospodarczym w Moskwie. Bank centralny zażądał około 200 mld euro odszkodowania za zablokowanie środków, papierów wartościowych i dochodów z nich, w tym 181,5 mld euro tytułem szkody bezpośredniej oraz 18,6 mld euro tytułem utraconych korzyści. W maju moskiewski sąd uwzględnił ten pozew w całości. Nie pomogło to jednak w odzyskaniu rezerw: belgijski depozytariusz nie uznał jurysdykcji rosyjskiego sądu i powołał się na sankcje europejskie.

W odpowiedzi Euroclear zwrócił się do sądu w Brukseli, aby zapobiec wykonaniu rosyjskiego orzeczenia. Depozytariusz twierdzi, że rosyjski sąd nie ma prawa rozpatrywać tego sporu.

Równolegle Bank Rosji zaczął kwestionować europejskie sankcje przed Sądem Unii Europejskiej w Luksemburgu. W lutym 2026 roku bank centralny zażądał zniesienia ograniczeń przedłużających blokadę jego rezerw. Zdaniem strony rosyjskiej narusza to prawo własności oraz międzynarodowe zasady ochrony aktywów państwowych.

We wrześniu bank centralny wniósł kolejną skargę – na nowe przepisy europejskie, które pozwalają sądom UE utrudniać wykonywanie rosyjskich orzeczeń sądowych poza terytorium Unii Europejskiej.

Eksperci mają różne opinie na temat tego, jakie konsekwencje dla Europy będzie miało wykorzystanie rosyjskich rezerw. Konfiskata aktywów państwowych na taką skalę nie ma precedensu w historii.

Ekonomista z brytyjskiego ośrodka analitycznego Chatham House Creon Butler ostrzegał, że konfiskata może drogo kosztować kraje zachodnie. Inwestorzy mogą stracić zaufanie do europejskich i amerykańskich obligacji skarbowych, a wtedy rządy będą musiały pożyczać pieniądze na wyższy procent. Według obliczeń Butlera nawet wzrost stóp o 5 punktów bazowych będzie kosztował kraje G7 dodatkowe 30 mld dolarów rocznie.

Szef brukselskiego Centrum Studiów nad Polityką Europejską (CEPS) Karel Lannoo oraz ekonomistka Judith Arnal zadają sobie pytanie, kto zwróci pieniądze, jeśli sankcje wobec Rosji zostaną zniesione. W takim przypadku Euroclear może otrzymać żądanie wypłaty około 200 mld euro, które do tego czasu zostaną już przekazane Ukrainie. Właśnie tego obawia się Belgia. Zamiast pożyczki reparacyjnej badacze proponują albo zaciąganie pożyczek w imieniu UE, albo emisję obligacji zabezpieczonych przyszłymi dochodami z rosyjskich rezerw – około 4 mld euro rocznie. Co prawda nawet taki mechanizm będzie wymagał gwarancji państw europejskich: po zniesieniu sankcji dochody mogą przestać napływać, a zobowiązania pozostaną.

W Kijowskiej Szkole Ekonomii nie podziela się obaw dotyczących finansowych konsekwencji konfiskaty. Po pierwsze, badacze zauważają, że po zamrożeniu rosyjskich rezerw banki centralne innych krajów nie zaczęły masowo rezygnować z dolara i euro. Po drugie, przejęcie aktywów mogłoby uwolnić rządy europejskie od konieczności zaciągania dodatkowych pożyczek w wysokości około 230 mld euro na pomoc dla Ukrainy.

Profesor prawa międzynarodowego na Wolnym Uniwersytecie w Brukseli Pierre Klein uważa wręcz, że nie ma poważnych przeszkód prawnych dla przejęcia rosyjskich rezerw. Jego zdaniem powoływanie się na trudności prawne często służy jedynie za pretekst, a sama decyzja o wykorzystaniu aktywów ma przede wszystkim charakter polityczny.

Oficjalne źródła rosyjskie i białoruskie przytoczone w niniejszym tekście służą wyłącznie celom informacyjnym. Treści pochodzące z tych źródeł mogą stanowić dezinformację lub propagandę.