«Выборы во время войны невозможны. Послевоенные не будут идеальными, но должны быть легитимными» — Андрей Магера

Возможны ли президентские выборы в Украине уже в этом году? Почему Конституция Украины не позволяет проводить их во время военного положения? Какими должны быть первые послевоенные выборы и готова ли к ним Украина? Об этом, а также о работе Конституционного Суда, легитимности власти и вызовах для демократии во время войны мы поговорили с известным украинским правоведом, заместителем председателя Центральной избирательной комиссии Украины (2007–2018 годы), экспертом по конституционному праву Центра политико-правовых реформ Андреем Магерой.

Коротко:

• Президентские выборы в Украине не могут состояться до окончания военного положения, а первые послевоенные выборы должны быть прежде всего легитимными, а не идеальными.
• Конституция Украины не позволяет проводить выборы во время войны, поскольку в условиях военного положения невозможно обеспечить ключевые принципы свободного волеизъявления.
• Действующий Президент Украины продолжает осуществлять свои полномочия на законных основаниях — до вступления в должность вновь избранного главы государства.
• Подготовка к первым послевоенным выборам уже идет, однако согласованного законопроекта об особенностях их проведения до сих пор нет.
• К самым сложным вызовам относятся вопросы организации голосования военнослужащих, внутренне перемещенных лиц и миллионов украинцев за рубежом.
• Конституционный Суд должен сыграть ключевую роль в решении правовых вопросов, связанных с послевоенными выборами и толкованием положений Основного Закона.
• Украине следует использовать опыт других государств, но адаптировать его к собственным реалиям и последствиям войны.

— Андрей, в последнее время все чаще говорят о возможных президентских выборах, различных кандидатурах и политических переговорах. Возможны ли в этом году выборы президента Украины?

Президентские выборы предусматривают 90-дневный избирательный процесс до дня голосования, парламентские — 60-дневный. Поэтому, даже если гипотетически предположить прекращение военного положения после октября, в рамках календарного 2026 года провести выборы уже невозможно. Таким образом, тему выборов в 2026 году можно считать закрытой.

— Их вероятность приближается к нулю. Я бы сказал, она равна нулю. После того как Верховная Рада Украины продлила действие военного положения до конца октября этого года, ни один избирательный процесс уже не может начаться в этот период. Даже если гипотетически допустить прекращение военного положения, нужно понимать одну важную вещь. Президентские выборы предусматривают 90-дневный избирательный процесс до дня голосования, парламентские — 60-дневный. Поэтому, даже если гипотетически предположить прекращение военного положения после октября, в рамках календарного 2026 года провести выборы уже невозможно. Таким образом, тему выборов в 2026 году можно считать закрытой.

— А если говорить о следующем году?

— Шансов несколько больше. Однако я довольно скептически оцениваю возможность проведения выборов весной. Для этого должны сложиться сразу несколько предпосылок: обеспечение безопасности и прекращение боевых действий, отмена военного положения, надлежащая подготовка избирательного процесса и принятие Верховной Радой законопроекта об особенностях проведения первых послевоенных выборов. Только если все эти условия будут выполнены, можно будет говорить о гипотетической возможности выборов весной 2027 года. Но, на мой взгляд, если речь идет о весне 2027 года, то скорее нет, чем да.

— Конституция Украины четко определяет, что выборы во время военного положения не проводятся. В этот период также невозможно вносить изменения в Основной Закон. Как это работает с юридической точки зрения?

— Это действительно так. Статья 157 Конституции Украины прямо запрещает вносить любые изменения в Конституцию во время военного положения. Второй момент заключается в том, что часть четвертая статьи 83 прямо предусматривает: если срок полномочий Верховной Рады Украины истекает во время действия военного или чрезвычайного положения, полномочия парламента продлеваются до дня первого заседания первой сессии Верховной Рады, избранной после отмены военного или чрезвычайного положения. Это означает, что конституционный ориентир, предусмотренный для парламентских выборов, точно так же применим к президентским и местным выборам. Иногда говорят, что о президентских и местных выборах в разделах V и XI Конституции соответственно ничего не сказано. Напомню, что раздел IV предшествует разделам V и XI. Раздел IV посвящен Верховной Раде, а предшествующий ему раздел III называется «Выборы. Референдум». В статье 71 этого раздела четко закреплены принципы избирательного права. В частности, принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права, свободных выборов и тайного голосования. Эти принципы одинаковы для всех без исключения видов выборов в Украине — президентских, парламентских и местных.

Если кто-то думает, что выборы — это всего лишь некая механика, например регистрация кандидатов, изготовление бюллетеней, предвыборная агитация и подсчет голосов, то это не так. Выборы — это прежде всего философия, ценности и принципы. Если принципы не действуют, говорить о выборах не приходится. Я иногда называю избирательный процесс принципами в динамике. Иными словами, избирательный процесс не может существовать без принципов. Если их нет, этот процесс можно называть как угодно, только не избирательным. Он будет примерно таким же, как в России или Беларуси.

— Президент Украины Владимир Зеленский находится в должности уже восьмой год. Конституция устанавливает пятилетний срок президентских полномочий, но война внесла свои коррективы. Если говорить о главных вызовах для проведения выборов, то это только война и военное положение или есть и другие факторы?

— Безусловно, война и введенное в связи с ней военное положение — главный вызов как для государства, так и для граждан Украины. Я уже упоминал о принципах избирательного права. В частности, принцип свободных выборов состоит из двух составляющих. Первая — возможность человека свободно сформировать свою политическую волю. Вторая — возможность столь же свободно ее реализовать.

Поэтому война, безусловно, является первоочередным вызовом, а военное положение — ее следствием. Президент согласно Конституции действительно избирается на пять лет. В конце концов, все выборные органы и институты у нас избираются на пять лет. Однако президент продолжает осуществлять полномочия сверх этого срока не благодаря украинцам, украинскому народу и его голосованию, а в силу действия военного положения, в силу войны. Именно война продлила ему срок полномочий. Если мы обратимся к части первой статьи 108 Конституции, то увидим, что там четко указано: президент осуществляет свои полномочия до вступления в должность вновь избранного президента. При этом существует лишь четыре основания для досрочного прекращения его полномочий.

Если во время действия военного положения ограничены конституционные права и свободы граждан, например право на свободу мысли и слова, право на мирные собрания, право на свободу передвижения и свободный выбор места жительства, то эти права и свободы неразрывно связаны с избирательными правами. Избирательные права не могут существовать сами по себе — они зависят от этих прав и свобод. Поэтому война, безусловно, является первоочередным вызовом, а военное положение — ее следствием. Президент согласно Конституции действительно избирается на пять лет. В конце концов, все выборные органы и институты у нас избираются на пять лет. Однако президент продолжает осуществлять полномочия сверх этого срока не благодаря украинцам, украинскому народу и его голосованию, а в силу действия военного положения, в силу войны. Именно война продлила ему срок полномочий. Если мы обратимся к части первой статьи 108 Конституции, то увидим, что там четко указано: президент осуществляет свои полномочия до вступления в должность вновь избранного президента. При этом существует лишь четыре основания для досрочного прекращения его полномочий. Поэтому для кого-то к счастью, для кого-то к сожалению, но Зеленский на сегодняшний день является легитимно избранным президентом Украины. Но есть еще один интересный момент, касающийся возможности его участия в следующих выборах. Например, в Соединенных Штатах Америки также существует ограничение: одно и то же лицо может быть избрано президентом не более чем на два срока. Однако в Соединенных Штатах действует следующее правило: если вице-президент стал президентом США вследствие смерти главы государства или по какой-либо другой причине и исполнял президентские полномочия менее двух лет, этот период не учитывается как полный срок. Иными словами, если он менее двух лет исполнял полномочия президента после того, как занимал пост вице-президента, а затем пошел на выборы, он считается избранным на первый срок, а не на второй. И здесь для Украины представляет интерес аргумент, связанный с американской избирательной системой и в целом с правовой системой Соединенных Штатов.

Можно ли считать дополнительные два с половиной года пребывания Зеленского в должности президента новым полным сроком или нет? Это интересный вопрос, ответ на который, по моему мнению, должен дать единственный орган конституционной юрисдикции в Украине — Конституционный Суд. Среди экспертов и юристов уже существуют определенные сомнения, поэтому дискуссия по этому поводу, как мне кажется, вполне возможна.

— А способен ли Конституционный Суд сегодня дать такое толкование?

— Конституционный Суд сейчас работает фактически на грани кворума. Из 18 судей постоянно работают лишь 12–13, а иногда их число сокращалось даже до 11. Напомню, что 12 судей — это минимальный кворум для работы Большой палаты Конституционного Суда. Если судей меньше, Конституционный Суд становится неправомочным. В то же время для принятия любого решения необходимо не менее десяти голосов судей. Причем независимо от того, работают ли в Суде фактически 12 судей или все 18, решение в любом случае должны поддержать не менее десяти судей Конституционного Суда. Это создает серьезные трудности для работы Конституционного Суда. Из-за нехватки судей он не может завершить рассмотрение многих важных конституционных производств. Назову лишь два примера, хотя их значительно больше. Первый касается Избирательного кодекса Украины, по которому до сих пор нет правовой позиции Конституционного Суда. Второй — толкование статьи 4 Конституции Украины о едином гражданстве. Это чрезвычайно важный вопрос, однако Суд до сих пор не дал официального толкования.

Есть и другие производства, могут появиться и новые обращения. Именно во время войны, когда внесение изменений в Конституцию прямо запрещено, роль Конституционного Суда в официальном толковании ее положений становится гораздо важнее, чем в мирное время.

Поэтому хотелось бы верить, что Верховная Рада, президент и съезд судей укомплектуют Конституционный Суд недостающими судьями. Тогда Суд сможет полноценно работать и эффективнее осуществлять свои полномочия. Я очень на это надеюсь.

— Еще несколько лет назад Россия активно продвигала тезис о якобы «нелегитимности» президента Украины после истечения конституционного срока его полномочий. Насколько важно, чтобы Конституционный Суд реагировал на подобные вопросы?

— Безусловно, Конституционный Суд имеет большое значение, но для этого сначала нужно обратиться к нему.

В то же время я бы посоветовал российской стороне сначала посмотреть на собственные так называемые «выборы». Я не являюсь адвокатом Владимира Зеленского, но достаточно вспомнить, как происходило «избрание» Владимира Путина. Голосование проводилось и на временно оккупированных территориях Украины, причем к голосованию привлекались украинские граждане. На мой взгляд, легитимность такого избирательного процесса должна быть поставлена под сомнение не только Украиной, но и международными партнерами. Поэтому, как мне кажется, корректнее было бы называть его не президентом России, а главой Российской Федерации. Именно такой статус больше соответствует этому самозванцу, который пытался провести выборы и назвать их выборами, в том числе на временно оккупированных территориях Украины.

— Андрей, хочу поговорить о перспективах послевоенных выборов. Мы видим, что подготовка уже идет: в Верховной Раде создана рабочая группа, общественные организации, в частности «ОПОРА», изучают международный опыт и перенимают практику других государств. Как вы оцениваете техническую готовность Украины к проведению первых послевоенных выборов? Насколько государство будет готово, когда война закончится?

— В 2025 году распоряжением Председателя Верховной Рады Украины была создана рабочая группа, в состав которой вошли около 60, а возможно, и больше участников. Это не только народные депутаты от разных фракций, но и эксперты, ученые и представители общественных организаций.

Кстати, гражданская сеть «ОПОРА» — далеко не единственная организация, участвующая в этой работе. К процессу также привлечены Центр политико-правовых реформ, Международный фонд избирательных систем, Комитет избирателей Украины, Центр Разумкова и другие структуры, которые занимаются вопросами будущих послевоенных выборов и готовят соответствующие аналитические материалы.

К работе привлечено большое количество специалистов. Рабочая группа разделена на семь подгрупп, каждая из которых занимается отдельными направлениями: вопросами голосования военнослужащих, украинцев за рубежом и других категорий избирателей, а также организационными аспектами избирательного процесса.

Впрочем, если говорить о результатах этой работы на сегодняшний день, готового законопроекта пока нет. Не разработан документ, который был бы полностью согласован рабочей группой и готов к внесению народными депутатами в Верховную Раду.

При этом проблемных вопросов остается немало. Есть и немало существенных моментов. Это, в частности, организация голосования военнослужащих, внутренне перемещенных лиц и украинцев, находящихся за рубежом, а также реализация пассивного избирательного права гражданами Украины за пределами государства. Этот вопрос поднимают в популистских целях.

Я, например, не согласен под предлогом каких-либо обстоятельств, так сказать, «вытирать ноги о Конституцию». В Конституции есть ценз оседлости (установленное законом требование, согласно которому человек должен проживать на определенной территории в течение установленного срока для получения активного или пассивного избирательного права — ред.), и его необходимо соблюдать. Если мы в одном месте нарушим какие-то конституционные положения, то как сможем обосновать, что нельзя нарушать другую конституционную норму? Логика ведь одна и та же. Поэтому остается много вопросов, по которым все-таки необходимо выработать текст законопроекта. Но я не сказал главного. Если сами депутаты, сами политики не решат, какие выборы проводить первыми, каким должен быть срок подготовки к выборам до начала избирательного процесса и какая избирательная система должна применяться на парламентских выборах, то все эти процедурные моменты не имеют никакого значения, потому что фактически это «хвост» процесса. А «голова» — это избирательная система, сроки, вид выборов и так далее. От этого будет зависеть все остальное. Я бы сказал, что сейчас мы занимаемся «хвостом» процесса, тогда как сначала нужно определиться с его «головой». Нам необходимо отталкиваться от основного. А политики не сказали нам, как они видят решение этих вопросов. Поэтому мне все же хотелось бы, чтобы этот законопроект получил широкую поддержку многих политических сил — не только в парламенте, но и за его пределами. Чтобы, когда начнется избирательный процесс, никто не сказал: «Вот кто-то там кулуарно что-то напринимал, напроголосовал и так далее». Законопроект должен получить широкую поддержку в украинском обществе. В то же время у меня нет иллюзий, что эти выборы будут идеальными. Они не могут быть такими по объективным причинам: вопросы безопасности, человеческий фактор, финансовые возможности государства и многие другие обстоятельства. Но по крайней мере мы не должны создавать дополнительные искусственные препятствия. Например, я не считаю правильным ограничивать участие в выборах лиц только на том основании, что против них введены экономические санкции. Уже звучали заявления в отношении Петра Порошенко, Борислава Березы и других лиц. На мой взгляд, это ненормальная ситуация. Подобные ограничения точно не будут способствовать признанию легитимности избирательного процесса после окончания войны. Поэтому главное — не добавлять новых проблем к уже существующим.

— А как обеспечить право голоса для миллионов украинцев, которые из-за войны были вынуждены покинуть свои дома: внутренне перемещенных лиц и тех, кто находится за границей?

— Это сложная проблема. Сразу скажу, что есть еще один такой «квест», но он, на мой взгляд, решается проще всего: это голосование внутренне перемещенных лиц на территории Украины. Несмотря на то что часть из них действительно не регистрируется по новому месту жительства или, скажем, не проживает по зарегистрированному месту жительства, эту проблему все равно можно решить. В конце концов, избиратель не обязан голосовать там, где он зарегистрирован по месту жительства. Главное — избирательный адрес, а он может быть другим. Ничего плохого или страшного в этом нет. Главное, чтобы ЦИК располагала информацией о том, где находятся все эти люди. Приведу условный пример. Допустим, где-то во Львовской области есть избирательный участок, к которому относятся полторы тысячи избирателей. ЦИК подготовила для него бюллетени, рассчитывая именно на такое количество. А после уточнения списков избирателей выяснилось, что на участке не полторы тысячи, а, например, две тысячи двести избирателей. Что тогда делать? Кому-то не хватит бюллетеней, и вообще на этом участке могут возникнуть проблемы. Поэтому все эти моменты нужно прорабатывать заранее. Но эта проблема решается проще всего.

Сложнее организовать голосование военнослужащих, потому что не все они смогут проголосовать на обычных участках. Где-то придется создавать специальные участки для военнослужащих. А это, к сожалению, минус для открытости процесса, поскольку не везде смогут присутствовать наблюдатели, доверенные лица и так далее. Этот минус у избирательного процесса, к сожалению, останется.

Самая сложная проблема, о которой вы уже сказали, — это голосование, осуществление избирателями за рубежом своего права голоса. Согласно действующему законодательству участки должны размещаться в помещениях посольств, дипломатических представительств, консульских учреждений и так далее. За пределами этих учреждений закон сегодня не позволяет создавать избирательные участки. В рабочей группе, похоже, есть более или менее общее понимание того, что за рубежом следует создать дополнительные участки. Но здесь очень много проблем.

Польше нет запрета на проведение голосования на участках за пределами посольства или консульства, а в Чехии такой запрет есть. Мы вынуждены учитывать законодательство страны пребывания. Это создает дополнительные сложности для организации такого голосования.

Например, где взять дополнительных сотрудников для этих избирательных комиссий, где найти помещения и средства для организации голосования на новых участках, как обеспечить безопасность и логистику? Существует множество проблем, которые нельзя решить легко и просто. Думаю, здесь есть и другие факторы. Например, в Польше нет запрета на проведение голосования на участках за пределами посольства или консульства, а в Чехии такой запрет есть. Мы вынуждены учитывать законодательство страны пребывания. Это создает дополнительные сложности для организации такого голосования. Хотелось бы, конечно, сказать украинцам: «У вас есть возможность навестить своих родственников и близких — приезжайте в день голосования в Украину и проголосуйте на любом выбранном вами участке». Но мы должны понимать, что нужно учитывать финансовый фактор. Кроме того, за несколько лет люди так или иначе в той или иной степени интегрировались в общество стран, в которых живут. Кто-то устроился на работу, кто-то взял кредит в банке, кто-то отвел детей в школу и так далее. Конечно, все не так просто, как кажется на первый взгляд.

— Опыт каких стран мог бы быть полезен Украине при организации первых послевоенных выборов?

Идеального примера, который можно было бы полностью перенять, не существует. Лучший вариант — объединить опыт разных государств.

— Идеального примера, который можно было бы полностью перенять, не существует. Лучший вариант — объединить опыт разных государств. В частности, стоит обратить внимание на опыт Боснии и Хорватии в послевоенный период. Для нас это интересный момент. В то же время полезен может быть опыт Молдовы и Румынии, поскольку эти страны организуют значительное количество избирательных участков за рубежом и обладают соответствующим опытом. Я бы сказал так: нужно сочетать опыт Хорватии, Боснии, Румынии и Молдовы. Тогда мы, возможно, сможем найти более или менее нормальный вариант. Но независимо от того, какой опыт мы используем, остаются те же ключевые вызовы: финансовые ресурсы, кадровое обеспечение, безопасность и логистика. Каждый из них придется решать отдельно.

— Спасибо!

Автор: Светлана Мялик.