Чи можливі президентські вибори в Україні вже цього року? Чому Конституція України не дозволяє проводити їх під час воєнного стану? Якими мають бути перші післявоєнні вибори та чи готова до них Україна? Про це, а також про роботу Конституційного Суду, легітимність влади й виклики для демократії під час війни ми поговорили з відомим українським правознавцем, заступником голови Центральної виборчої комісії України (2007–2018 роки), експертом з конституційного права Центру політико-правових реформ Андрієм Магерою.
Коротко:
- Президентські вибори в Україні не можуть відбутися до завершення воєнного стану, а перші післявоєнні вибори мають бути передусім легітимними, а не ідеальними.
- Конституція України не дозволяє проводити вибори під час війни, оскільки в умовах воєнного стану неможливо забезпечити ключові принципи вільного волевиявлення.
- Чинний Президент України продовжує виконувати свої повноваження на законних підставах — до вступу на посаду новообраного глави держави.
- Підготовка до перших післявоєнних виборів уже триває, однак узгодженого законопроєкту про особливості їх проведення досі немає.
- Найскладнішими викликами залишаються організація голосування військових, внутрішньо переміщених осіб та мільйонів українців за кордоном.
- Конституційний Суд має відіграти ключову роль у розв’язанні правових питань, пов’язаних із післявоєнними виборами та тлумаченням норм Основного Закону.
- Україні варто використати досвід інших держав, але адаптувати його до власних реалій і наслідків війни.
«Тема виборів у 2026 році фактично закрита»
— Пане Андрію, останнім часом дедалі частіше звучать розмови про можливі президентські вибори, різні кандидатури та політичні переговори. Чи можливі цього року вибори Президента України?
Президентські вибори передбачають 90-денний виборчий процес до дня голосування, парламентські — 60-денний. Тому навіть якщо гіпотетично припустити припинення воєнного стану після жовтня, у межах календарного 2026 року провести вибори вже неможливо.
— Їх можливість наближається до нуля. Я б сказав дорівнює нулю Після того, як Верховна Рада України продовжила дію воєнного стану до кінця жовтня цього року, жоден виборчий процес уже не може розпочатися в цей період. Навіть якщо гіпотетично допустити закінчення воєнного стану. Потрібно розуміти одну важливу річ. Президентські вибори передбачають 90-денний виборчий процес до дня голосування, парламентські — 60-денний. Тому навіть якщо гіпотетично припустити припинення воєнного стану після жовтня, у межах календарного 2026 року провести вибори вже неможливо. Тому тему виборів у 2026 році можна вважати закритою.
— А якщо говорити про наступний рік?
— Шансів дещо більше. Однак я досить скептично оцінюю можливість проведення виборів навесні. Для цього мають скластися одразу кілька передумов: це питання безпеки і припинення бойових дій, скасування воєнного стану, належна підготовка виборчого процесу та ухвалення Верховною Радою законопроєкту про особливості проведення перших післявоєнних виборів. Лише якщо всі ці умови будуть виконані, можна буде говорити про гіпотетичну можливість виборів навесні 2027 року. Але, на мою думку, швидше ні, ніж так, якщо говоримо про весну 2027 року.
«Вибори — це не лише процедура, а насамперед принципи»
— Конституція України чітко визначає, що вибори під час воєнного стану не проводяться. Так само неможливо вносити зміни до Основного Закону. Як це працює з юридичного погляду?
— Це справді так. Стаття 157 Конституції України прямо забороняє будь-які внесення змін до Конституції під час воєнного стану. Другий момент полягає в тому, що стаття 83 в частині 4-й прямо говорить про те, що у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного надзвичайного стану, повноваження парламенту продовжується до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради, обраної після скасування воєнного або надзвичайного стану. Це означає, що такий дороговказ, який існує відносно парламентських виборів, він точно так само застосовується на президентських і на місцевих виборах. Інколи кажуть, що відносно президентських виборів і місцевих нічого не сказано. В п’ятому і одинадцятому розділах Конституції відповідно. Нагадаю, що четвертий розділ передує п’ятому і одинадцятому розділу. Четвертий розділ стосується Верховної Ради, а третій розділ, який ще передує четвертому розділу, називається «Вибори. Референдум». І там у статті 71 чітко виписані принципи виборчого права. Зокрема, принцип загального, рівного, прямого виборчого права, принцип вільних виборів, принцип таємності голосування. Ці принципи є однаковими для всіх без винятку типів виборів в Україні. Що президентських, що парламентських, що місцевих.
І якщо хтось думає, що вибори — це така собі якась механіка, наприклад, реєстрація кандидатів, виготовлення бюлетенів, виборча агітація, підрахунок голосів, то ні. Вибори — це в першу чергу філософія, це цінності, це принципи. Якщо принципи не працюють, то говорити про вибори не доводиться. Я навіть називаю інколи виборчий процес — як принципи в динаміці. Тобто виборчий процес не може існувати без принципів. Якщо їх немає, то тоді цей процес можна називати чим завгодно, крім виборчого. Десь приблизно він буде таким як в Росії чи в Білорусі.
«Воєнний стан фактично продовжив строк повноважень Президента»
— Президент України Володимир Зеленський перебуває на посаді вже восьмий рік. Конституція визначає п’ятирічний строк президентських повноважень, але війна внесла свої корективи. Якщо говорити про головні виклики для проведення виборів, то це лише війна і воєнний стан, чи є й інші фактори?
— Безумовно, війна і запроваджений у зв’язку з нею воєнний стан — це головний виклик як для держави, так і для громадян України. Я вже згадував про принципи виборчого права. Зокрема, принцип вільних виборів складається з двох піделементів. Перший — це можливість людини вільно сформувати свою політичну волю. Другий піделемент — можливість так само вільно її реалізувати.
Тому, безумовно, війна — це виклик в першу чергу, і як наслідок війни — це воєнний стан. І те, що у нас дійсно Президент за Конституцією обирається на 5 років, зрештою, у нас всі виборні органи і виборні інституції обираються на 5 років, то це свідчить про те, що Президент має решту строку повноважень не завдяки українцям і українському народу, і голосуванню українського народу, а в силу наявності воєнного стану, в силу війни. Війна йому додала цей строк повноважень.
Якщо обмежені конституційні права і свободи громадян під час її воєнного стану, наприклад, право на свободу думки і слова, право на мирні зібрання, право на свободу пересування, вільний вибір місця проживання, то ці права і свобода, вони невід’ємно пов’язані з виборчими правами. Вони не можуть існувати самі по собі. Вони залежні від них. Тому, безумовно, війна — це виклик в першу чергу, і як наслідок війни — це воєнний стан. І те, що у нас дійсно Президент за Конституцією обирається на 5 років, зрештою, у нас всі виборні органи і виборні інституції обираються на 5 років, то це свідчить про те, що Президент має решту строку повноважень не завдяки українцям і українському народу, і голосуванню українського народу, а в силу наявності воєнного стану, в силу війни. Війна йому додала цей строк повноважень. І якщо ми візьмемо статтю 108 Конституції, подивимося частину першу, то там чітко зазначено, що Президент здійснює свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента. І існує лише чотири підстави до дострокового припинення повноважень. Тому комусь на щастя, комусь на жаль, але Зеленський на сьогоднішній день є легітимно обраним Президентом України. Але є цікавий інший момент щодо можливості його балотування на наступних виборах. Бо, наприклад, у Сполучених Штатах Америки, там існує теж обмеження на два строки обрання однієї тієї самої особи Президентом. Але в Сполучених Штатах вважається так, якщо Віце-президент став Президентом США, внаслідок смерті чи будь-якої причини, і до виборів залишилося менше двох років, то цей строк не рахується для наступного строку. Тобто, простіше кажучи, якщо він менше двох років побув Віце-президентом, і далі він пішов на вибори, він вважається обраним на перших виборах, не на других. І тут дуже цікавий аргумент американської виборчої системи, взагалі правової системи Сполучених Штатів для України.
Чи можна вважати в Україні наступні два з половиною роки Президента Зеленського новим повним строком, чи ні? Це цікаве питання, відповідь на яке, на мою думку, мав би дати єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні — Конституційний Суд. Серед експертів і юристів уже існують певні сумніви, тому дискусія щодо цього, як на мене, цілком можлива.
— А чи здатен Конституційний Суд сьогодні дати таке тлумачення?
— Конституційний Суд зараз працює фактично на межі кворуму. Із 18 суддів постійно є лише 12–13, а інколи їхня кількість навіть зменшувалася до 11. Нагадаю, що 12 суддів — це мінімальний кворум для роботи Великої палати Конституційного Суду. Якщо їх менше, Конституційний Суд стає неповноважним. Водночас для ухвалення будь-якого рішення необхідно щонайменше 10 голосів суддів. Причому незалежно від того, чи в Суді фактично працюють 12 суддів, чи всі 18, рішення однаково має бути підтримане не менш як десятьма суддями Конституційного Суду. Це створює серйозний виклик для роботи Конституційного Суду. Через нестачу суддів він не може завершити розгляд багатьох важливих конституційних проваджень. Назву лише два приклади, хоча їх значно більше. Перший — щодо Виборчого кодексу України, стосовно якого досі немає правової позиції Конституційного Суду. Другий — тлумачення статті 4 Конституції України про єдине громадянство. Це надзвичайно важливе питання, однак Суд досі не дав офіційного тлумачення.
Є й інші провадження, а також можуть з’явитися нові звернення. І саме під час війни, коли внесення змін до Конституції прямо заборонене, роль Конституційного Суду в офіційному тлумаченні її положень стає набагато важливішою, ніж у мирний час.
Тому хотілося б вірити, що Верховна Рада, Президент і з’їзд суддів укомплектують Конституційний Суд тими суддями, яких наразі бракує. Тоді Суд зможе повноцінно працювати та ефективніше виконувати свої повноваження. Я дуже на це сподіваюся.
— Ще кілька років тому Росія активно просувала тезу про нібито «нелегітимність» Президента України після завершення конституційного строку його повноважень. Наскільки важливо, щоб Конституційний Суд реагував на подібні питання?
— Безумовно, Конституційний Суд має велике значення, але для цього до нього спочатку потрібно звернутися.
Водночас я б порадив російській стороні спочатку подивитися на власні так звані «вибори». Я не є адвокатом Володимира Зеленського, але достатньо згадати, як відбувалося «обрання» Владіміра Путіна. Голосування проводилося і на тимчасово окупованих територіях України, причому із залученням голосів українських громадян. На мою думку, легітимність такого виборчого процесу повинна бути поставлена під сумнів не лише Україною, а й міжнародними партнерами. Тому, як на мене, коректніше було б називати його не президентом Росії, а очільником Російської Федерації. Саме такий статус більше відповідає цьому самозванцю, який намагався провести вибори, назвати їх виборами, в тому числі на тимчасово окупованих територіях України.
«Готового законопроєкту ще немає, а проблемних питань залишається чимало»
— Пане Андрію, хочу поговорити про перспективи післявоєнних виборів. Ми бачимо, що підготовка вже триває: у Верховній Раді створено робочу групу, громадські організації вивчають міжнародний досвід, зокрема «ОПОРА», переймають практики інших держав. Як ви оцінюєте технічну готовність України до проведення перших післявоєнних виборів? Наскільки держава буде готовою, коли війна завершиться?
— У 2025 році розпорядженням Голови Верховної Ради була створена робоча група, до складу якої увійшло близько 60, а можливо, й більше учасників. Це не лише народні депутати різних фракцій, а й експерти, науковці та представники громадських організацій.
До речі, громадянська мережа «Опора» — далеко не єдина організація, яка бере участь у цій роботі. До процесу також долучені Центр політико-правових реформ, Міжнародна фундація виборчих систем, Комітет виборців України, Центр Разумкова та інші структури, які працюють над питаннями майбутніх післявоєнних виборів і готують відповідну аналітику.
До роботи залучено велику кількість фахівців. Робоча група поділена на сім підгруп, кожна з яких займається окремими напрямами: питаннями голосування військовослужбовців, українців за кордоном, іншими категоріями виборців та організаційними аспектами виборчого процесу.
Втім, якщо говорити про результат цієї роботи станом на сьогодні, то готового законопроєкту ще немає. Не напрацьовано документа, який був би повністю погоджений робочою групою і готовий до внесення народними депутатами до Верховної Ради.
Причому проблемних питань залишається чимало. Чимало слушних моментів. Це, зокрема, організація голосування військовослужбовців, внутрішньо переміщених осіб, українців, які перебувають за кордоном, а також питання реалізації пасивного виборчого права для громадян України за межами держави.Тому що це питання піднімається з популістичною метою.
Я, наприклад, не погоджуюся заради якихось обставин так би мовити «витирати ноги об Конституцію». Тому що в Конституції є ценз осілості (встановлена законом вимога згідно з якою людина повинна проживати на певній території протягом встановленого терміну для отримання активного або пасивного виборчого права — ред.) і його треба дотримуватися. Якщо ми в одному місці порушимо якісь конституційні положення, то як ми можемо обґрунтовувати те, що не можна порушувати іншу конституційну норму. Тоді ж логіка працює одна. Тому є багато питань, над якими треба буде все ж таки вийти на якийсь текст законопроєкту. Але я основне не сказав. Без того, коли самі депутати, самі політики не вирішать, які вибори проводити раніше, який час підготовки для виборів має бути до початку виборчого процесу, яка виборча система має бути на парламентських виборах, то всі ці процедурні моменти, вони не мають ніякого значення, бо це фактично «хвіст» процесу. А «голова» — це виборча система, це строки, це вид виборів і так далі. Від цього буде відштовхуватися все інше. Я б сказав, що зараз ми займаємося «хвостом» процесу, тоді як спочатку потрібно визначитися з його «головою». Нам треба від основного відштовхуватися. А політики нам не сказали своє бачення, як вони це розуміють. Тому мені би хотілося все ж таки, щоб цей законопроєкт мав широку підтримку багатьох політичних сил, не тільки, до речі, в парламенті, але й за межами парламенту. Щоб коли почнеться виборчий процес, ніхто не сказав, ось там хтось кулуарно щось наприймав, наголосував і так далі. Це має бути широка підтримка цього законопроєкту в українському суспільстві. Водночас я не маю ілюзій, що ці вибори будуть ідеальними. Вони не можуть бути такими через об’єктивні причини: питання безпеки, людський фактор, фінансові можливості держави та багато інших обставин. Але принаймні ми не повинні створювати додаткових штучних перешкод. Наприклад, я не вважаю правильним обмежувати участь у виборах осіб лише на тій підставі, що щодо них запроваджені економічні санкції. Уже лунали заяви щодо Петра Порошенка, Борислава Берези та інших осіб. На мою думку, це ненормальна ситуація. Подібні обмеження точно не сприятимуть визнанню легітимності виборчого процесу після закінчення війни. Тому головне — не створювати додаткових проблем до тих, які вже існують.
— А як забезпечити право голосу для мільйонів українців, які через війну були змушені залишити свої домівки: внутрішньо переміщених осіб і тих, хто перебуває за кордоном?
— Це складна проблема. Я відразу скажу, що є ще один такий квест, але, як на мене, він найлегшим чином розв’язується — це голосування внутрішньо переміщених осіб в межах території України. Попри те, що дійсно частина з них не реєструється на новому місці проживання, або, скажімо, не живе за зареєстрованим місцем проживання, все одно цю проблему можна вирішити. І, зрештою, виборець не зобов’язаний голосувати там, де він зареєстрований, за місцем проживання. Головне має бути виборча адреса. А виборча адреса може бути іншою. Нічого в цьому поганого немає і страшного немає. Головне – ЦВК дізнатися інформацією про людей, де вони всі знаходяться. Тому що, умовно кажучи, я приклад наведу. Існує якась, умовно взята дільниця десь там у Львівській області, півтори тисячі виборців. ЦВК підготувала бюлетені для цієї дільниці, саме розраховуючи на таку кількість. А потім, після уточнення списків виборців, з’ясувалося, що на цій дільниці не півтори тисячі виборців, а, наприклад, дві тисячі двісті виборців. І що робити? І бюлетенів не вистачить комусь, і взагалі може бути проблема на цій дільниці. Тому всі ці моменти треба опрацьовувати заздалегідь. Але ця проблема вирішується найлегше.
Складніше дещо вирішується голосування військових. Тому що не всі вони зможуть голосувати на звичайних дільницях. Десь треба буде утворювати спеціальні дільниці для військових. А це, на жаль, мінус публічності процесу. Тому що не всюди потраплять спостерігачі, довірені особи і так далі. Це мінус для виборчого процесу, на жаль, буде.
А найскладніша проблема, про яку ви вже сказали, це дійсно голосування, реалізація права голосу для виборців за кордоном. Тому що з точки зору чинного закону це мають бути дільниці у приміщеннях посольств, дипломатичних представництв, консульських установ і так далі. За межами цих установ на сьогоднішній день закон не дозволяє утворювати дільницю. Начебто є такий більш-менш консенсус в межах робочої групи, що варто утворити додаткові дільниці за кордоном. Але тут купа-купа проблем. Наприклад, де взяти додаткову кількість людей для цих виборчих комісій, де взяти приміщення, де взяти фінанси для того, щоб забезпечити організацію голосування на цих нових дільницях, безпека, логістика. Там купа-купа проблем, які не вирішуються дуже легко і просто. Я думаю, що тут ще є додаткові чинники.
Наприклад, в Польщі немає заборони цієї держави на проведення голосування в дільницях за межами посольства, консульства. А от в Чехії є така заборона. Ми змушені рахуватися із законодавством країни перебування. І це додаткові виклики для такого голосування.
Наприклад, в Польщі немає заборони цієї держави на проведення голосування в дільницях за межами посольства, консульства. А от в Чехії є така заборона. Ми змушені рахуватися із законодавством країни перебування. І це додаткові виклики для такого голосування. Хотілося, звичайно, сказати українцям — є можливість провідати своїх родичів, близьких і так далі, в день голосування приїдьте, проголосуйте на будь-якій дільниці, на яку ви хочете, на територію України. Але ми повинні розуміти, що це фінансовий чинник, це люди так чи інакше, вони якоюсь мірою інтегрувались в суспільство цих країн за кілька років, де вони проживають. Хтось пішов на роботу, хтось кредити в банку взяв, хтось дітей до школи повів і так далі. Це не так просто, як видається на перший погляд, звичайно.
— Досвід яких країн міг би бути корисним Україні під час організації перших післявоєнних виборів?
Ідеального прикладу, який можна було б повністю запозичити, не існує. Найкращий варіант — поєднати досвід різних держав.
— Ідеального прикладу, який можна було б повністю запозичити, не існує. Найкращий варіант — поєднати досвід різних держав. Зокрема, варто звернути увагу на досвід Боснії та Хорватії в частині післявоєнного періоду. Це цікавий момент для нас. Водночас корисним може бути досвід Молдови та Румунії, адже вони організовують значну кількість виборчих дільниць за кордоном і мають відповідний досвід. Я би сказав так — міксувати досвід Хорватії, Боснії, Румунії, Молдови. І десь приблизно ми на якийсь більш-менш нормальний варіант, можливо, вийдемо. Але незалежно від того, який досвід ми використаємо, залишаються ті самі ключові виклики — фінансові ресурси, кадрове забезпечення, безпека та логістика. І кожен із них доведеться вирішувати окремо.
— Дякую!
Авторка: Світлана Мялик.
